Derzeit gibt es zwar viele Veranstaltungen zum Grundgesetz. Doch müsste es in der Breite der Bevölkerung nicht noch viel präsenter sein?
Ehemaliger Bundesverfassungsrichter Interview mit Udo Di Fabio
Bonn · Als Bundesverfassungsrichter wurde der Bonner Jurist Udo Di Fabio bundesweit bekannt. Doch nicht nur für die Auslegung des Grundgesetzes ist er Experte, sondern auch für schwierige rechtsphilosophische Fragen insgesamt.
26.04.2019
, 20:57 Uhr
Professor Udo Di Fabio: Nicht jeder muss über Detailkenntnisse der Verfassung verfügen. Das Wichtige ist: Die meisten haben eine Vorstellung, dass die freiheitliche Demokratie dort in einer sehr stabilen Weise verfasst ist. Wenn manches unsicher wird, erinnert man sich an das grundlegende Dokument. Es ist ein gutes Stück freiheitlicher Identität.
Stimmt der Eindruck – hat die Demokratie ein Akzeptanzproblem?
Di Fabio: Wenn man den Meinungsumfragen folgt, ergibt sich eine hohe Akzeptanz der Demokratie in Deutschland. Von Weimarer Verhältnissen, in denen nie ganz klar war, ob Teile der Bevölkerung wirklich auf dem Boden der Verfassung stehen, sind wir Lichtjahre entfernt. Akzeptanz der Demokratie und ein Bewusstsein für ihre Institutionen können auseinanderfallen. Insofern muss man aufpassen, dass man nicht eine Krise der Demokratie herbeiredet, die so nicht gegeben ist.
Ist der erstarkende Populismus ein Krisenzeichen? Oder erleben wir gerade nur eine besonders intensive und kontroverse Form des demokratischen Diskurses?
Di Fabio: Wenn man unbedingt eine Krisendiagnose stellen will, lassen sich natürlich problemlos Fakten anführen, mithilfe derer ein dunkles Szenario entworfen werden kann. Gerade für Deutschland halte ich das aber nicht für angemessen. Zwar gibt es auch hier populistische Phänomene, eine Neigung zum gefühlsgeladenen Tunnelblick. Indessen ist es noch nicht lange her, da wurde ein politischer „Einheitsbrei“ allgemein beklagt. Heute erleben wir stattdessen ein Wiederaufflammen der Konflikte zwischen politischen Lagern. Ein Stück weit hat sich die Demokratie damit auch normalisiert, indem nämlich Probleme streitbarer behandelt werden.
Zum Beispiel?
Di Fabio: Wenn in Berlin darüber diskutiert wird, den kommunalen Wohnungsbestand unter Berufung auf Artikel 15 GG zu vergemeinschaften, dann ist das eine neue Tonlage, und dann gibt es auch Parteien, die entschieden dagegen sind. Hieraus ergibt sich eine klare Polarisierung. Die aktuelle Situation entspricht also nicht der noch vor zwanzig Jahren verbreiteten Diagnose einer immer weiter sinkenden Wahlbeteiligung und einer zunehmenden Konvergenz der Parteien in der politischen Mitte. Vielmehr hat die Unterscheidbarkeit der Parteien wieder zugenommen. Daraus entsteht bereits die Sorge, die Parteien könnten ihre Kompromissbereitschaft und ihren Pragmatismus verlieren. In Weimar konnte man beobachten, dass Parteien allzu sehr wertrational und ideologisch orientiert und deshalb zu Kompromissen kaum noch fähig waren, um ihre Wähler nicht zu verprellen.
Man hat teilweise das Gefühl, dass die eine Hälfte der Bevölkerung der anderen nicht mehr zuhört und Kleinigkeiten in hysterischer Weise hochgekocht werden. Besteht darin eine Gefahr für die Demokratie?
Di Fabio: Ein Problem entsteht, wenn man den politischen Gegner als Feind betrachtet und ihm pauschal Urteilskraft, Vernunft und auch Anstand abspricht. Die eigene gute Sache wird dann mit beinah religiöser Formensprache absolut gesetzt. Das ist in einer Demokratie gefährlich. Unsere große Institution der Meinungsfreiheit lehrt, dass man auch Meinungen aushalten muss, die man unsinnig oder persönlich anstößig findet. Das hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Rechtsprechung über Jahrzehnte hinweg deutlich gemacht, denken Sie hier zunächst an die Entscheidung zum Ausspruch „Soldaten sind Mörder“. Dahinter stand der Gedanke: Im Zweifel für die Meinungsfreiheit. Selbst wenn wir eine entgegenstehende Meinung unmöglich vertretbar finden, sollten wir fragen: Was könnte als Substanz dahinter stehen, die wir aufnehmen und diskutabel machen können?
Bei der Migrationskrise hat gerade das nicht funktioniert …
Di Fabio: Auch hier gilt es, nicht nur polarisiert zu denken. Denn nicht jeder, der die Migrationspolitik der Regierung kritisch hinterfragt hat, war gleich dem rechtsradikalen Spektrum zuzuordnen. Manche sind erst nach einer Verkantung der Diskussion im Protest nach rechts gewandert. Inzwischen sind wir uns weitgehend einig, dass eine human fundierte, praktisch wirksame Migrationskontrolle notwendig ist. Wenn die Politik den sachlichen Kern ernst nimmt und in diesem Sinne handelt, gewinnt sie ihre Glaubwürdigkeit bei der Mitte und bei der Mehrheit zurück. Es ist manchmal ein schmaler Grat zwischen pragmatischer Politik und wechselnden Stimmungslagen.
Welche Rolle spielt in Ihren Augen die political correctness?
Di Fabio: Die Grenzen der Meinungsfreiheit waren immer ein umkämpftes Feld. Man muss sich davor hüten, die Grenze dort zu sehen, wo der eigene Geschmack und die persönliche Vorliebe überschritten werden. Das ist auch die kontinuierlich erneuerte Botschaft des Bundesverfassungsgerichts. Die politisch korrekte Sprechweise hat einen berechtigten Kern, der den zivilisierten Umgang miteinander betrifft. Das Problem liegt darin, dass sich dieses berechtigte Anliegen verselbstständigt und ausdifferenziert hat, bis hin zu einer Theorie der möglichst umfassenden Verhinderung von Mikroaggressionen. Damit kann ein kommunikatives Sittlichkeitskonzept ins Illiberale umschlagen, weil damit die Grenzen der Meinungsfreiheit zu eng gezogen werden. Dann entscheiden im Zweifel auch nicht mehr die Gerichte, sondern der Shitstorm. Eine solche Sprachpolizei sollten wir nicht etablieren.
Ist der Umgang mit der AfD kontraproduktiv, wenn beispielsweise allein ihretwegen von der gewohnten Besetzung des Bundestagspräsidiums abgewichen wird?
Di Fabio: Die Antwort fällt ambivalent aus. Natürlich lässt sich fragen: Muss die Demokratie bei bestimmten Kandidaten nicht auch in der Sache wehrhaft sein und ein Signal setzen? Andererseits bewähren sich demokratische Regeln wie die proportionale Besetzung von Parlamentsgremien gerade dann, wenn Parteien beteiligt sind, die die Mehrheit mit Inhalt und Stil provozieren.
Viele der aktuellen Debatten haben mit Identität zu tun. Was können Sie mit dem Begriff des Verfassungspatriotismus anfangen?
Di Fabio: Versteht man das Grundgesetz nur als eine Art Hausordnung, die alle zu akzeptieren haben, wäre das etwas wenig, um daraus die emotionale Bejahung einer politischen Gemeinschaft zu entwickeln. Das Grundgesetz ist indes mehr als eine Hausordnung, es ist auch eine materielle Werteordnung. Das bedeutet: Darin wird ein Menschenbild vorausgesetzt, das auf Integrität, Eigenverantwortung, auf Entfaltung angelegt und nicht beliebig ist. Ähnliches gilt für die verfasste Republik, die nach dem Willen des Grundgesetzes nur demokratisch, rechtsstaatlich, sozial und föderativ sein kann. Eine Bürgergesellschaft, eine Nation, ein Land: Sie sind geschichtlich, sprachlich und kulturell geprägt, das verbindet auf der Grundlage einer freiheitlichen Verfassung und ist insofern eine Quelle für Patriotismus.
Wie kommt die emotionale Bejahung zustande?
Di Fabio: Das Grundgesetz erklärt seine Grundsubstanz – anders als andere Verfassungen – für unab-änderlich. Nach Heinrich Heine definiert sich das Vaterland gerade auch durch Sprache und Alltagskultur bis hin zum Sauerkraut; aber das schöne Gefühl der Herkunft blieb für ihn ein ferner Traum, wenn dieses Land nicht den freien Menschen in den Mittelpunkt stellt. Ein moderner, weltoffener Patriotismus bleibt an eine normative Grundlage gebunden. Und die wird im Grundgesetz als Werteordnung auch deutlich gemacht. Zugleich ist Patriotismus mehr: Alltagspraxis im Leben, aus der sich das Gemeinschaftsgefühl selbstbestimmter Menschen immer wieder neu entwickelt.
Sie würden also sagen, dass es mehr braucht als eine Verfassung, um eine Gesellschaft zusammenzuhalten?
Di Fabio: Ich würde sagen, es braucht zum einen eine klare normative Grundlage für die Freiheit, denn auch Diktaturen berufen sich häufig und diffus auf die Kultur. Die andere Seite der Medaille ist der Umgang mit diesem normativen Maßstab. Die kulturellen Wurzeln wie Geschichte und Sprache oder auch gemeinsame Erfahrungen sind gemeinschaftsbegründet. Wer Autobahnen blockiert und Menschenleben gefährdet, um Hochzeiten zu feiern, der zeigt kulturelle Verhaltensmuster, die nicht zur freiheitlichen Verfassung passen. Dann geht es um die Selbstbehauptung unserer Rechtordnung. Aber Integrationserfolge spiegeln sich oft auf einer anderen Ebene, als nur im bloßen Rechtsgehorsam. Gemeinschaft entsteht, wenn beispielsweise Zugewanderte den heimischen Dialekt neu mit Leben füllen. Dann verschwindet jede Fremdheit. Vor kurzem habe ich zwei syrische Einwanderer gesehen, die eine vom Sturm umgerissene mobile Bushaltestelle wiederaufgerichtet haben. Ist das nicht ein Beleg dafür, dass diese beiden jungen Männer hier angekommen sind?
Im Kontext von Flüchtlingskrise und Euro-Rettungspolitik stand das Regierungshandeln in der Kritik, gegen geltendes Recht zu verstoßen. Horst Seehofer sprach von der „Herrschaft des Unrechts“.
Di Fabio: Eine verunglückte Formulierung. Denn der damalige bayerische Ministerpräsident und CSU-Vorsitzende wollte gewiss nicht die Regierung, an der seine eigene Partei beteiligt war, in die Nähe von Diktaturen und Autokratien rücken, die das Recht brechen und rechtsstaatliche Prinzipien antasten. Vermutlich wollte er nur deutlich machen, dass die rechtlichen Beurteilungen unterschiedlich ausfielen, wie dies eigentlich für jede große politische Debatte in der Bundesrepublik üblich war – erinnert sei hier etwa an den Streit um die Wiederbewaffnung, um die Ostverträge oder die Atomenergie.
Was sind die Folgen für die politische Kultur?
Di Fabio: Mit der Migrationskrise entstand in Deutschland und in Europa ein politischer Graben, der auch etwas mit einer Emotionalisierung des politischen Entscheidungsprozesses zu tun hat. Wer einen Schritt zurücktritt, sieht womöglich die Berechtigung beider Positionen: Die beeindruckende menschliche Geste der Willkommenskultur, aber auch die Sorge der anderen Seite um die Kontrolle der Einwanderung und ihr Hinweis auf Integrationsgrenzen. Aber beide Standpunkte zeigten auch eine beunruhigende Tendenz, in den Vertretern des jeweils anderen den Feind zu sehen – inhuman die einen, blind die anderen. Im politischen Diskurs sind dabei zum Teil die Töne schrill geworden.
De facto fanden der Artikel 16 a oder die Dublin-Vereinbarungen keine Anwendung. Zugleich wird der Maastricht-Vertrag permanent gebrochen. Hat die Regierung das Vertrauen in die Rechtsordnung beschädigt, womöglich ein schlechtes Beispiel an Rechtstreue abgegeben?
Di Fabio: Die Rechtslage im europäischen Mehrebenensystem ist nicht immer einfach zu durchschauen. Es häufen sich zudem Fälle, die als Notfälle die Einhaltung rechtlicher Vorgaben nicht zu erlauben scheinen. Selbst Deutschland hält erst neuerdings wieder die Maastrichter Stabilitätskriterien ein, auch das notleidende Dublinsystem entfaltet wieder Rechtswirkungen. Im internationalen zwischenstaatlichen Recht ist man vertrauter mit dem Phänomen, dass politischer Wille und Rechtsbindung – anders als im Innern eines stabilen Rechtsstaats – divergieren können. Deshalb gilt dort die Maxime, jedenfalls wieder näher an das Recht zu rücken, mit dem Ziel der vollständigen Einhaltung von Rechtsvorgaben. Es muss dennoch immer möglich sein, die Frage zu stellen, ob ein bestimmtes Handeln rechtmäßig ist. Wenn man feststellt, dass eine Maßnahme nicht verfassungsgemäß ist, ist das eine juristisch alltägliche Diskussion und nicht gleich eine politische Systemfrage.
Aber in Artikel 16 a steht nun einmal, dass sich auf das Asylrecht nicht berufen kann, wer aus einem sicheren Drittstaat einreist. Bekanntlich ist Deutschland nur von sicheren Drittstaaten umgeben.
Di Fabio: Das ist richtig. Gleichwohl verpflichten internationale und europäische menschenrechtlich begründbare Bindungen zu einen Schutzstandard, der neben Artikel 16 a treten kann. Eine Klarstellung, was Rechtspflicht der Staaten und was humanitäre freiwillige Politik ist, wäre hilfreich. Gerade durch das europäische Dublin- und Schengen-System erreichte das Asylrecht eine solche Komplexität, die im Jahre 2015 zu erheblichen Unsicherheiten in der Rechtsanwendung führte – und dies, nachdem man geglaubt hatte, mit dem Asylkompromiss in den 1990er Jahren das Problem rechtlich klar behandelt zu haben.
Was folgt für Sie daraus?
Di Fabio: Die Frage ist: Müssen wir in Europa nicht dringend darüber nachdenken, die Rechtslage wieder so zu gestalten, dass auch in einer Krisensituation nach den Maßstäben des Rechts gehandelt werden kann? Hier geht es einerseits um effektives Handeln, andererseits um Rechtssicherheit. Dadurch könnte nicht nur das Vertrauen in die europäische Integration unter gleichzeitiger Wahrung nationaler Identitäten wiederhergestellt, sondern Verschwörungstheoretikern auch das Wasser abgegraben werden.
Aber dieser Prozess gestaltet sich EU-weit ja als immer schwieriger …
Di Fabio: Das stimmt. Manche Länder stehen quer. Aber auch Deutschland neigt zu Alleingängen, mehr als wir uns eingestehen. Die Vereinbarung einer Nord-Stream-Leitung und der Atomausstieg zeigen unilaterale Züge, ebenso die migrationspolitischen Entscheidungen im Spätsommer 2015. Vielleicht trägt auch die Rüstungsexportpolitik eine mehr innenpolitische Handschrift. Wir sind natürlich mehrheitlich überzeugt von der praktischen und moralischen Richtigkeit unserer Positionen. Aber gewichten wir dabei gebührend abweichende Ansichten unserer Nachbarn, beachten wir Wechselwirkungen im gemeinsam konstituierten Werteverbund hinreichend? Wer so exponiert – nicht nur geografisch – in der Mitte Europas liegt, ist jedenfalls existenziell abhängig vom europäischen Projekt.
Was folgt daraus?
Di Fabio: Ein Stück weit muss auf dem Fundament der geltenden Verträge Europa neu politisch ausgehandelt werden. Wir haben eine Verantwortung, die Rechtslage entweder deutlicher zu formulieren oder Regelungen neu zu konzipieren. Es gilt, einen offenen, leistungsfähigen Wirtschaftsraum so organisieren, dass er funktioniert und Kräfte freisetzt, anstatt durch Bürokratisierung gelähmt zu werden. Für die anderen europäischen Projekte gilt dies gleichermaßen. Länder, die ihre Souveränität über Fragen der Einwanderung nicht aufgeben wollen, wird man ernster nehmen müssen, jedenfalls sollte man nicht so tun, als befänden sie sich alle auf dem Pfad der illiberalen Demokratie. Auch Schweden und Dänemark haben innerhalb des Schengen-Raumes den Grenzübertritt wieder national kontrolliert. Wir Deutschen sollten uns diesbezüglich pragmatischer verhalten und mental stärker europäisieren.
Das klingt, als betreibe Deutschland das, was es anderen vorwirft.
Di Fabio: Aus der eigenen nationalen Echokammer heraus versteht man nicht alles, was auf anderen nationalen Bühnen aufgeführt wird. Deutschland sollte stärker wahrnehmen, dass im demokratischen Prozess der Nachbarländer häufig ähnliche Themen vorherrschen, allerdings Lösungskonzepte erheblich variieren können. In einem rauer werdenden geopolitischen Klima muss mehr in die Selbstbehauptung der EU investiert werden. Die Vielfalt der Mitgliedstaaten ist nicht immer nur ein Hindernis, sondern auch eine Kraftquelle, jedenfalls aber eine politische Bedingung für das Gelingen der europäischen Einheit.
In jüngster Zeit ist ein Hang von Politikern zu beobachten, Gerichtsentscheidungen massiv zu kritisieren.
Di Fabio: Es gibt Tendenzen in Europa, die Unabhängigkeit der Gerichte infrage zu stellen. Innerhalb des europäischen Werteverbundes sollten wir hierfür sehr sensibel sein. Das Grundgesetz hat eine starke Verfassungsgerichtsbarkeit als dritte Gewalt installiert, hier sehe ich keine wirklichen Gefahrenlagen. Zugleich müssen die Akte jeder der drei Gewalten auch kritisiert werden können – und damit auch Gerichtsentscheidungen.
Die Unabhängigkeit der Rechtsprechung ist also nicht gefährdet?
Di Fabio: In Deutschland mit einer festen rechtsstaatlichen Kultur und dem Ethos von Richterinnen und Richtern gewiss nicht. Allenfalls langfristig könnte das anders werden. Es kommt wie immer auf das Maß und auf das Augenmaß an. Auch Richter müssen sich mitunter die Frage stellen, ob sie sich wirklich immer allein von den Buchstaben des Gesetzes leiten lassen oder anfangen, selbst kreativ zu werden.
Ist es gerechtfertigte Kritik, wenn ein NRW-Landesminister von Verwaltungsrichtern ein Gespür für das Rechtsempfinden des Volkes fordert?
Di Fabio: Das ist wie so oft eine Frage der Wortwahl. Der Begriff des Rechtsempfindens mag belastet sein, aber: Auch ein großer Rechtsgelehrter wie Friedrich Carl von Savigny hat vom „Volksgeist“ gesprochen, auf den das Recht hören müsse. Und was ist eigentlich das „Common Law“ anderes als der Versuch, die normative Urteilskraft des Volkes auch im ausdifferenzierten Rechtssystem ernst zu nehmen? Hätte der Minister auf Savigny verwiesen, wäre er auf der sicheren Seite gewesen.
Was sagen Sie denn zu den jüngsten Vorstößen, Parlamente paritätisch nach Geschlechtern zu besetzen?
Di Fabio: Das Wahlrecht ist eine ganz sensible Rechtsmaterie. Die Wahlgrundsätze des Artikels 38 GG sind das Demokratiefundament und es darf keine Ergebnisse vorschreiben. Wenn Sie festlegen, dass bestimmte Gruppen nur in bestimmten Proportionen gewählt werden dürfen, dann entscheiden Sie im Wege der Normsetzung über Ergebnisse einer Wahl. Und das halte ich verfassungsrechtlich für unzulässig. Und darüber hinaus gefragt: Warum sollte Quotendenken nur auf das Geschlecht und nur auf zwei Geschlechter beschränkt bleiben? Was ist mit Alten, was mit behinderten Menschen? Sollen wirklich alle Gruppen der Gesellschaft paritätisch im Parlament vertreten sein? Das Grundgesetz steht nicht für postmoderne Identitätskonzepte, die eher einem Vertreter der alten ständestaatlichen Ordnung eingeleuchtet hätten.
Jugendliche demonstrieren für den Klimaschutz, statt in die Schule zu gehen. Was wiegt mehr: Demon-strationsfreiheit oder Schulpflicht?
Di Fabio: Es zählt auch zum Recht der Meinungsäußerung und der Versammlungsfreiheit, in gewissem Maße Regelübertretungen zu begehen – sofern man die Konsequenzen auf sich nimmt und bestimmte Grenzen nicht überschreitet. Ebenso darf man an den in der Schulpflicht konkretisierten staatlichen Bildungsauftrag erinnern und an den Grundsatz, dass die Missachtung der Schulpflicht sanktioniert wird. „Schülerstreiks“ sind keine neue Erfindung, und dennoch wurde regelmäßig Abitur gemacht. Insofern: Nicht jeder Zweck heiligt alle Mittel; man muss aber auch nicht bei jedem Regelbruch den Weltuntergang befürchten.
Sie sorgen sich demnach nicht darum, dass sich die Verinnerlichung des Grundgesetzes in den jüngeren Generationen fortsetzt?
Di Fabio: Ich kann in meinen Gesprächen mit jungen Menschen nicht feststellen, dass diesbezüglich die Sensorik stumpfer würde. Sicher informieren sich junge Leute heute überwiegend anders, nämlich über das Internet. Es fällt allerdings auf, dass das Verständnis für Institutionen und politische Abwägungsprozesse zugunsten eines moralischen Rigorismus und einer Ergebnisfixierung auf gute Zwecke zunimmt.
Ein Vorwurf an die Politik lautet, dass die wichtigen Entscheidungen im Hauruckverfahren durchgepeitscht werden. Hat die Ära Merkel das Institutionengefüge verändert?
Di Fabio: Das Grundgesetz ist als Kanzlerdemokratie angelegt. Um die Fehler Weimars zu korrigieren, wollte man einen starken Kanzler oder eine Kanzlerin im Zentrum der Bundespolitik, und zwar als Regierung, die von einer stabilen Parlamentsmehrheit getragen wird. Zugleich lässt sich wiederkehrend beobachten: Je länger eine Kanzlerschaft dauert, desto mehr führt diese verfassungsrechtliche Zentralität auch zu einer gewissen Verkrustung und Formation hin auf dieses Zentrum. Solche Effekte gab es bei jedem Kanzler, der länger als etwa zehn Jahre im Amt war. Zugleich sind sie vermutlich der Preis der Stabilitätserwartung, die bei längeren Kanzlerschaften trägt.
Also Begrenzung der Amtszeit?
Di Fabio: Da schwanke ich etwas. Stellen Sie sich eine Krisensituation vor, und ausgerechnet gerade dann läuft die Amtszeit eines gut agierenden Regierungschefs ab, der oder die von breiter Zustimmung getragen wird. Das hielte ich für schwierig. Dass man aber darüber nachdenkt, kann ich angesichts der genannten Effekte verstehen.
Haben Sie so etwas wie einen Lieblings-Artikel im Grundgesetz?
Di Fabio: Da gibt es mehrere Favoriten. Ich wähle die Präambel. Sie bringt programmatisch eigentlich alles zum Ausdruck, was diese Verfassung will: Verantwortung vor Gott und den Menschen, freie Selbstbestimmung eines Volkes, das Ziel des vereinten Europas und die selbst auferlegte Pflicht, dem Frieden der Welt zu dienen. Das ist große Sprache und spiegelt den zivilisatorischen Neubeginn unseres Landes.
