Ausweg aus der Schuldenfalle?

Berlin. Wohl nur einem Satiriker wie Heinrich Heine konnte es einfallen, Schulden zu den "Vorzügen des Menschen" zu erklären - "denn die Tiere haben keine Schulden". Um bissig zu ergänzen: Sie "sind auch eine ganz vorzügliche Qual der Menschheit".

Ob Vorzug oder Qual - darum geht es letztlich auch im Streit zwischen Befürwortern und Gegnern der Schuldenbremse, die sich Bund und Länder 2009 gaben. Die Schweizer wenden sie schon seit 2003 an, dort gilt das Instrument als erfolgreich.

Die im Grundgesetz verankerte Schuldenbremse ist ein kompliziertes Regelwerk, das der Haushaltspolitik strenge Vorgaben für die Etatplanung macht. Doch wie wirksam sie auf Dauer sein wird, ob sie die ungebremste Kreditaufnahme hemmen kann, weiß man nicht. Die gewerkschaftseigene Hans-Böckler-Stiftung meint sogar, die Schuldenbremse sei sehr manipulationsanfällig.

In den ersten Jahrzehnten der Bundesrepublik galten Schulden ohne Frage als Vorzüge - mit der Kreditaufnahme ließen sich leicht Wahlgeschenke finanzieren, die sonst nur über höhere Steuern möglich waren. Und man fing im jungen Staat ja auch auf niedrigem Niveau an. 1965 hatte der Bund gerade mal knapp 23 Milliarden Euro Schulden. 1985 beliefen sich die Verbindlichkeiten schon fast auf das Zehnfache. Heute sind es mehr als eine Billion.

Länder und Gemeinden haben weitere 700 Milliarden Euro Schulden angehäuft. Natürlich sind absolute Zahlen nicht so aussagekräftig. Entscheidend ist das Verhältnis der Schulden zur Wirtschaftskraft des Landes. Aber gerade hier zeigt sich, wie aus den Vorzügen eine Qual geworden ist: Alle öffentlichen Haushalte zusammen sitzen auf einem Schuldenberg, der schon rund 80 Prozent des Bruttoinlandsproduktes ausmacht.

2002 waren es noch 60 Prozent, mehr lässt der Maastrichter Stabilitätspakt eigentlich gar nicht zu. Wenig ermutigend ist die Feststellung, dass erst drei Mal in der Geschichte der Bundesrepublik die Gesamthaushalte ausgeglichen waren, nämlich 1969, 1989 und 2000. Als Ausweg für mangelnde Budgetdisziplin sollte also ein neues Regelwerk her.

Der alte Grundgesetzartikel 115 galt als Ursache des Übels, er nahm die Politik nicht genug an die Kandare. Die "goldene Regel" des alten Artikels 115 lautete, die Schuldenaufnahme müsse niedriger als die Investitionen sein. Im besten Fall nämlich ist die Rendite der Investitionen höher als der Zinssatz, der für die Kredite zu zahlen ist.

So jedenfalls denkt der gute Kaufmann. Doch die Regel wurde zu oft umgangen, denn Regel zwei besagte: Läuft die Konjunktur aus dem Ruder, dürfen die Neuschulden höher als die Investitionen sein. Selbst wenn die Wirtschaft normal wuchs, behaupteten Politiker häufig das Gegenteil - um mehr Kreditspielraum zu haben.

Der größte Vorteil der neuen Schuldenbremse liegt darin, dass die Regelverstöße künftig auf einem Kontrollkonto verbucht werden. Am Ende eines Haushaltsjahres soll schwarz auf weiß nachzulesen sein, um welchen Betrag das erlaubte Defizit überschritten wurde. Außerdem muss der Finanzminister darlegen, in welchen jährlichen Schritten er die Schulden wieder zurückführen will.

Er kann aber auch Überschüsse gutschreiben lassen, die dann mit einem Minus in den Folgejahren verrechnet werden können. So soll die Verschuldung im Auf und Ab des Konjunkturverlaufs über die Jahre im Zaum gehalten werden.

Das Bundesfinanzministerium zeigt sich überzeugt, dass die Schuldenbremse praktisch nicht manipulierbar sei: "Jeder Ökonom kann unsere Berechnungen überprüfen." Das Kontrollkonto gilt als "wirkliches Gedächtnis". Finanzminister, die die Schulden ausufern lassen, werden quasi an den Pranger gestellt.

Nicht alle Ökonomen sind allerdings überzeugt von der Transparenz. Achim Truger und Henner Will, die am Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung der Böckler-Stiftung arbeiten, sehen "Unschärfen und Schlupflöcher" in der Schuldenregel. Der Grund liege im "überaus komplizierten Verfahren" der Kreditbremse.

Denn das staatliche Defizit setzt sich aus zwei "Komponenten" zusammen, der "konjunkturellen" und der "strukturellen". Die Unterscheidung kennt man schon vom EU-Stabilitätspakt, weshalb die Regierung auch von einem erprobten Verfahren spricht. Konjunkturell bedingte Steuerausfälle und sich daraus ergebende Haushaltslöcher sind auch künftig erlaubt.

Schließlich soll der Staat eine lahmende Konjunktur nicht abwürgen, indem er seine Ausgaben zusammenstreicht. Das heißt aber auch: Wächst die Wirtschaft "normal", muss das konjunkturelle Defizit gleich null sein. Eine andere Vorgabe gilt für die strukturelle Komponente. Danach darf sich der Bund ab 2016 nur noch mit 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts "strukturell" verschulden (heute rund zehn Milliarden Euro).

Ein solches Defizit entsteht, wenn die Ausgaben "dauerhaft" die Einnahmen übersteigen. Steuersenkungen etwa, die nicht durch Mehreinnahmen an anderer Stelle gegenfinanziert sind, bewirken ein strukturelles Minus. Nur Verstöße gegen diesen Defizitrahmen erscheinen auf dem Kontrollkonto. Wird der Spielraum nicht ausgeschöpft, gibt es eine Gutschrift.

Was aber sind dauerhaft zu hohe Ausgaben? Lassen sich konjunkturelles und strukturelles Defizit so trennscharf abgrenzen? Truger und Henner sehen genau hier die Gefahr der Manipulation. Sie zeigen das anhand der Berechnungsmethoden, die die EU-Kommission zur Bestimmung der nationalen Defizite ihrer Mitgliedsstaaten anwendet - und schon mehrfach geändert hat.

Trugers und Henners Kritik: Je nach Methode ergäbe sich für den Bund beispielsweise in diesem Jahr ein Verschuldungsspielraum von 15 Milliarden Euro mehr oder weniger. Strenge Regeln sehen sicher anders aus. Die Haushaltsplanung des Bundes wird schon in den nächsten Jahren zeigen, wie praktikabel die Schuldenbremse ist. Denn der Einstieg in den Ausstieg aus der ungezügelten Verschuldung hat mit dem Etat 2011 begonnen.